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Glücksspiel in Deutschland: Ein Interview mit Prof. Dr. Dr. Peren

2016-01-13 von Franziska Steiner


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Unter dem Titel Wettbewerb als Determinante des Spieler- und Konsumentenschutzes wurde an dem Forschungsinstitut für Glücksspiel und Wetten (Hochschule Bonn-Rhein-Sieg, Sankt Augustin) eine wirtschaftswissenschaftliche Studie erstellt, in der alternative Regulierungsmodelle für den Glücks- und Gewinnspielmarkt in Deutschland und deren ordnungspolitsche Implikationen diskutiert werden.





Die gegenwärtige Regulierung des Glücksspiels in Deutschland impliziert ordnungspolitsche Fehlallokationen
Die gegenwärtige Regulierung des Glücksspiels in Deutschland impliziert ordnungspolitsche Fehlallokationen


Hintergrund hierfür ist Meinung, dass die gegenwärtige Regulierung nach ihrer Analyse nicht in der Lage ist, das dynamische Wachstum des nichtregulierten Glücks- und Gewinnspielmarktes zu begrenzen.

OCT: Mit dem Hintergrund den Gefahren der Glücksspielsucht und möglichen Spielmanipulationen vorzubeugen fordert die Monopolkommission die Regulierung unterschiedlicher Glücksspielformen grundsätzlich daraufhin zu überprüfen, welche spezifischen Beschränkungen des Wettbewerbs auf Glücksspielmärkten unter Berücksichtigung belastbarer Studien zur Suchtprävention tatsächlich erforderlich sind. Welche Beschränkungen würden Sie an dieser Stelle nennen?

Prof. Dr. Dr. Peren: Die wesentlichen Ziele einer ordnungspolitischen Regulierung des Glücksspielmarktes sind im § 1 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) auch aus ökonomischer umfassend und zielführend benannt:

§ 1 Ziele des Staatsvertrages

Ziele des Staatsvertrages sind gleichrangig

1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die
Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen,
2. durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel dar-
stellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete
und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von uner-
laubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken,
3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten,
4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrü-
gerischen Machenschaften geschützt, die mit Glücksspielen verbundene Folge- und
Begleitkriminalität
abgewehrt werden und
5. Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und
Vermitteln von Sportwetten vorzubeugen.


Der Wettbewerb würde durch einen ordentlichen Vollzug dessen nicht belastet werden. Im Gegenteil. Das Problem ist nur, dass die Gleichrangigkeit der hier benannten Ziele oftmals in der ordnungspolitischen Praxis der verantwortlichen Ressorts der Bundesländer nicht effektiv umgesetzt wird. Die Suchtprävention ist ein wesentliches Ziel des GlüStV. Die Betonung liegt auf "wesentlich" aber auch auf "ein". Die Monopolkommission, die in Deutschland die Bundesregierung und die gesetzgebenden Körperschaften auf den Gebieten der Wettbewerbspolitik, des Wettbewerbsrechts und der Regulierung unabhängig berät, fordert in diesem Zusammenhang die "Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen unterschiedlicher Spielformen zu überprüfen." Dem ist nichts Weiteres hinzuzufügen, außer dass ich es für wesentlich halte, dass die Ziele des GlüStV, wie sie im § 1 formuliert sind, unbedingt ganzheitlich und gleichrangig, wie der Staatsvertrag es explizit fordert, zu verfolgen sind. In der Pflicht sind hier vor allem die verantwortlichen Ressorts der Bundesländer.

Über die Suchtprävention hinaus hat das Forschungsinstitut für Glücksspiel und Wetten in 2014 eine TÜV-Zertifizierung für das terrestrisch angebotene Geldspiel initiiert mit dem Ziel, den Jugend- und den Spielerschutz innerhalb des in Deutschland terrestrisch angebotenen Geldspiels nachhaltig zu gewährleisten. Gemeinsam mit dem TÜV InterCert Saar haben wir ein Prüfkonzept für Spielhallen und Gaststätten entwickelt, an dem einschlägige Wissenschaftler interdisziplinär (Medizin, Psychologie, Recht, Wirtschaft) und international (Deutschland, Italien, Niederlande, Spanien, USA, Vereinigtes Königreich) beteiligt waren. Ein auch von Caritas und Diakonie gegenüber dem Bundesverfassungsgericht gelobter Schritt, der sicherlich helfen dürfte, den Vollzug des § 1 GlüStV innerhalb des gewerblichen Geldspiels effektiver umzusetzen.

OCT: Halten Sie eine koordinierte EU-Politik zum Online-Glücksspiel mit der Einbeziehung des Online-Glücksspielsektors für möglich?

Prof. Dr. Dr. Peren: Vor meiner heutigen Tätigkeit war ich für die deutsche Bundesregierung im Bundesministerium für Wirtschaft industriepolitisch und regulatorisch verantwortlich für die deutsche Automobilwirtschaft in täglich sehr enger Zusammenarbeit mit der EU-Kommission. Eine über die EU koordinierte Politik begrüße ich grundsätzlich sehr. Denn wir Deutschen stehen uns in praxis leider sehr oft selbst im Weg.

Auch die Zusammenarbeit mit meinen Wissenschaftskollegen innerhalb der EU und darüber hinaus, wie wir das z.B. bei der eben erwähnten TÜV-Zertifizierung mit Erfolg praktiziert haben, zeigt, dass es europäisch oftmals besser, d.h. zielführender und effizienter, funktioniert als das im innerdeutschen Streit zwischen Bund und Ländern oft möglich ist. Konkret zu Ihrer Frage: Ja, ich halte eine koordinierte EU-Politik zum Online-Glücksspiel mit der Einbeziehung des Online-Glücksspielsektors nicht nur für möglich, sondern für zeitgemäß und für dringend geboten.

OCT: Wie könnte diese koordinierte EU-Politik aussehen?

Prof. Dr. Dr. Peren: Die Kompetenzen gehörten grundsätzlich neu geordnet. Dabei dürfte eine EU-koordinierte Glücksspielordnung nicht dazu führen, dass der Unternehmer nun neben Bund und Land noch eine weitere Hürde zu nehmen hätte, um reguliert, d.h. legal, tätig sein zu dürfen. Eine koordinierte EU-Politik hätte sich auf eine EU-weit verbindliche, gesetzliche Rahmengebung zu beschränken mit der Folge, dass national unterschiedliche Gesetzgebungen, wie das gegenwärtig der Fall ist, den Wettbewerb nicht mehr verzerren würden. Dass innerhalb der EU glücksspielgesetzliche Divergenzen bestehen, die Graumärkte in dem Umfang und in der Qualität entstehen lassen, wie das gegenwärtig der Fall ist, ist ordnungspolitisch nicht akzeptabel. Solches schadet nicht nur dem unternehmerischen Wettbewerb, sondern fördert auch Folge- und Begleitkriminalität, was wiederum den expliziten Zielen des GlüStV exorbitant entgegenwirkt.

OCT: Wie beurteilen Sie die möglichen Folgen einer nicht-kohärenten Regulierung des Glücksspielmarktes für Wettbewerb, Marktanteile und Verbraucherschutz?

Prof. Dr. Dr. Peren: Die Bundesländer verschärfen mit ihren Gesetzesinitiativen zusätzlich die Inkohärenz der Regulierung des deutschen Glücks? und Gewinnspielmarkts. So steigert der aktuelle Glücksspielstaatsvertrag (Erster Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland ? Erster GlüÄndStV) die zuvor bereits existierende Inkohärenz der Regulierung des deutschen Glücksspielmarktes erheblich mit der Folge, dass die Länder den natürlichen Wettbewerb weiter verzerren. Die Vorschriften für das staatliche Glücksspiel wurden gelockert. Lotto und kleinen Lotterien wurde erlaubt,

- ihre Dienstleistungen wieder über das Internet anzubieten (§ 4 Abs. 5 Erster GlüÄndStV),

- wieder in Internet und Fernsehen zu werben (§§ 5 Abs. 3, 9a Erster GlüÄndStV),

- mit Jackpots, die grenzüberschreitend mit anderen Lotteriegesellschaften gemeinsam betrieben werden können, die Attraktivität ihrer Glücksspiele zu steigern (§ 22 Erster GlüÄndStV ) und

- Höchstgewinne bis 2 Mio. Euro statt bisher 1 Mio. Euro bei sogenannten "kleinen Lotterien" auszuschütten (§ 13 Erster GlüÄndStV ).

Außerdem wurde die gewerbliche Spielevermittlung wieder zugelassen (§ 19 Erster GlüÄndStV ). Die Spielbanken dürfen für ihr Glücksspielangebot mit Ausnahme Fernsehen, Internet und über Telekommunikationseinrichtungen wieder werben. Solche wettbewerbsverzerrenden Änderungen der gesetzlichen Vorschriften ist unter dem Aspekt horizontaler Kohärenz als ausgesprochen problematisch zu werten, da das Spiel an den nur in Spielbanken und deren Dependancen aufgestellten Geldspielgeräten in keiner Weise beschränkt ist, weder in der Höhe der Gewinne und Verluste noch in Bezug auf die Mindestspielzeit, Jackpot o.ä.

Auch können Geldspielgeräte in Spielbanken im Gegensatz zu gewerblichen Geldspielgeräten ohne zwangsweise Unterbrechung bespielt werden. Weiterhin gibt es keine Beschränkungen für die Anzahl der in den Spielbanken aufgestellten Glücksspielgeräte und restriktive Vorschriften für die Art und Weise ihrer Aufstellung. Es bestehen vielfache, weitere inkohärente Regulierungen zwischen gewerblichen Gelspielgeräten in Spielhallen und Gaststätten einerseits und Geldspielgeräten (Slot-Machines) in Spielbanken, die letztendlich nicht nur zu Wettbewerbsverzerrungen und unnatürlichen Verschiebungen von Marktanteilen führen, sondern auch dem Jugend- und Spielerschutz eklatant zuwider handeln.

Das gewerbliche Geldspiel hat 2014 den TÜV (TÜV InterCert Saar und TÜV Rheinland) beauftragt, Prüf- und Zertifizierungskonzepte zu entwickeln zur Sicherung des Jugend- und Spielerschutzes innerhalb des gewerblichen Geldspiels in Deutschland. Die Prüfkonzepte des TÜV InterCert für Spielhallen und Gaststätten basieren auf der wissenschaftlichen Studie

Safeguarding the Protection of Minors and Players
with Respect to Commercial Gambling in Germany,


an der einschlägige Wissenschaftler interdisziplinär (Medizin, Psychologie, Recht, Wirtschaft) und international (Deutschland, Italien, Niederlande, Spanien, USA, Vereinigtes Königreich) beteiligt waren. Es sei hier nur exemplarisch am Beispiel des Ausschanks von Alkohol verdeutlicht, dass im Zweifel keine Spielbank in Deutschland der oben benannten Zertifizierung durch den TÜV zum Schutz des Verbrauchers gegenwärtig erfolgreich bestehen würde.

OCT: In der oben benannten Publikation werden drei verschiedene Regulierungsmodelle beschrieben. Welches dieser Modelle kommt Ihrer Meinung nach am ehesten für Deutschland, unter Einbeziehung der aktuellen Marktsituation, in Frage und warum?

Prof. Dr. Dr. Peren: In der Publikation "Wettbewerb als Determinante des Spieler- und Konsumentenschutzes" von Reiner Clement und mir diskutieren wir aus übergeordneter und ökonomisch-theoretischer Sicht drei verschiedene Regulierungsmodelle:

a. ein Produzentenmodell mit dem strategischen Ziel der Maximierung staatlicher Einnahmen,

b. ein Konsumentenmodell, dessen oberstes Ziel die Maximierung der Konsumenteninteressen ist, und

c. ein Luxusgutmodell, das das Angebot an Glücksspielen stark beschränkt, d.h. unnatürlich deckelt. Das kann so weit führen, dass die Teilnahme an Glücksspielen gesetzlich nur Ausländern erlaubt wird, d.h. die eigenen Bürger hiervon regulatorisch ausgeschlossen sind.

Über 99 Prozent aller Erwachsenen in Deutschland entwickeln bei der Nutzung von Glücksspielangeboten kein problematisches oder pathologisches Spielverhalten. Deswegen sollte die Souveränität des Konsumenten bei der Regulierung von Glücksspielen in Deutschland und darüber hinaus das Primat jedweder Regulierung sein. Angebotsmonopole oder Angebotsoligopole gehen zwangsläufig mit einem Verlust an Konsumentensouveränität einher. Eine zu starke, nicht konsumorientierte Angebotsbeschränkung würde zudem mit hoher Wahrscheinlichkeit dazu führen, dass nicht-regulierte Glücksspiele und damit Schwarzmärkte sich weiter verstärken werden.

Ein wesentliches, gleichrangiges Ziel des Glücksspielstaatsvertrages, nämlich der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, würden durch die beiden alternativen Regulierungsmodelle (Produzenten- und Luxusgutmodell) deshalb zwangsläufig verfehlt werden. Jede ordnungspolitische Maßnahme ist eine Gratwanderung zwischen Fürsorgepflicht einerseits und Beschränkung individueller Freiheit und Souveränität des Konsumenten andererseits. Staatliche Fürsorge darf dabei nicht dem Primat staatlicher Profitmaximierung dienen.

OCT: In welchem Maß sollte der Staat Ihrer Meinung nach auf das vorhandene Glücksspielangebot einwirken?

Prof. Dr. Dr. Peren: In Deutschland übersieht der Staat aktuell zu viele stochastische Größen, die er zu großen Teilen gar nicht in der Lage ist, wirksam zu beherrschen. Er reguliert, was sich regulieren lässt. Dabei werden Teile des regulierten Glücksspiels - vor allem das gewerbliche Geldspiel - gar überreguliert. Eine solche Direktive staatlicher Regulierung kann ordnungspolitisch nicht funktionieren.

Die gegenwärtigen Auswüchse staatlicher Regulierung führen zu unerwünschten Migrations- und Substitutionseffekten in sehr hohem Maße zu Gunsten des nicht-regulierten Marktes, auf den der Staat nahezu keinen Einfluss hat. Zudem tragen staatliche Monopole und ordnungspolitisch verordnete Inkohärenzen z. B. zwischen den Vorschriften für staatliche Spielbanken einerseits und für das gewerbliche Geldspiele andererseits nicht gerade dazu bei, dass der Konsument dem Staat in seiner ausführenden Lenkungs- und Fürsorgepflicht vertraut. Eine solche Situation, die Dirk Uwer als "Permanenz in Inkohärenz" beschreibt, kann zu Effekten führen, die die staatliche Ordnung auch über das Glücksspiel hinaus nachhaltig in Frage stellen könnte mit unter Umständen langfristig zeitigenden Vertrauensverlusten.

OCT: Wenn von den "Grenzen staatlicher Macht angesichts neuer Technologien" gesprochen wird, wo genau würden Sie die Grenzen ziehen und warum?

Prof. Dr. Dr. Peren: Technischer Fortschritt lässt sich nicht aufhalten oder über Gebühr verlangsamen, doch er lässt sich sinnvoll lenken und nutzen. Wobei wir nun wiederum bei staatlicher Ordnungspolitik wären. Das Problem ist nicht die Technik oder die durch sie eröffneten Möglichkeiten, sondern die durch sie begründeten Optionen gesellschaftlicher Fehlallokationen. Doch diese sind oftmals ordnungspolitisch gewollt, d.h. der Staat ist nicht ohnmächtig. Das Problem, das wir gegenwärtig mit der Technik, d.h. mit den so genannten "neuen Technologien" haben, ist nicht die technische Entwicklung selbst, sondern Europa. Innerhalb der EU divergieren die staatlichen Interessen. Europa ist sich uneinig. Nicht nur in der Geld- oder Flüchtlingspolitik sondern auch in den nationalstaatlichen Regulierungen von Glücksspielen. Hierin begründet sich das eigentliche Problem, nicht in der Technik!

OCT: Wie sieht die optimale Glücksspielregulierung für Deutschland aus, sowohl unter Einbeziehung aller Faktoren als auch unter Einbeziehung des staatlichen, privaten und Online Glücksspielangebots?

Prof. Dr. Dr. Peren: Als Mathematiker weiß ich, dass das, was Sie hier fordern, in praxi nicht möglich ist. Das Spiel mit dem Glück und im vorliegenden Fall das Spielen mit und um Geld gibt es so lange wie es den homo ludens und damit den Menschen gibt. Der Mensch braucht das Spiel elementar. Das gilt es zu verstehen und zu akzeptieren. Dabei sollte man grundsätzlich nicht von sich auf andere schließen. In Folge verliert sich der Anspruch des Optimierens. Man kann sich bei der Glücksspielregulierung nur bemühen, einen gesetzlichen Rahmen zu gestalten, der flexibel genug ist, den Bedürfnissen sowie der Kreativität und Dynamik des Menschen möglichst weitreichend gerecht zu werden, ohne den Adressaten, d.h. einerseits das Individuum selbst und andererseits die Gesellschaft insgesamt aus dem Auge zu verlieren.

Ein ständiger Zielkonflikt, der zudem hoch komplex ist. Hoch Komplexes reguliert man am effektivsten in Form von Vorschriften, die sämtliche Adressaten "unter dem Strich" als gerecht empfinden. Werden wir z. B. beim Falschparken oder beim zu schnellen Fahren erwischt, so artikulieren wir uns gegebenenfalls dagegen, aber im Grunde wissen und akzeptieren wir, das es anders nicht geht, die Ordnung gerecht herzustellen, d.h. das eine alternative Regulierung uns allen, d.h. der Gesellschaft aber letztendlich auch dem Einzelnen schaden würde. Bei der deutschen Glücksspielregulierung verhält es sich leider zurzeit anders. Zu vieles ist aus dem als allgemein gerecht empfundenen Rahmen geraten.

OCT: In Bezug auf das Online Glücksspiel, was sind Ihrer Meinung nach die größten Gefahren des Online Glücksspiels?

Prof. Dr. Dr. Peren: Begreifen wir das Internet und damit auch Online-Glücksspiele doch bitte grundsätzlich als Chance. Die größte gesellschaftspolitische und damit übrigens auch gesundheitspolitische Gefahr des Online-Glücksspiels überhaupt ist die staatliche Überregulierung des regulierten Spiels. Denn hierdurch werden die Unterschiede der Angebote am Markt immer größer. Der Wettbewerb zwischen reguliertem und nicht-reguliertem Glücksspiel verzerrt sich immer mehr. Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten des staatlich regulierten Spiels generieren erhebliche Wohlfahrtsverluste. Nicht-regulierte Anbieter operieren mit deutlich niedrigeren Grenzkosten am Markt, als das einem regulierten Anbieter möglich ist. Solches wiederum verschafft den Anbietern nicht-regulierter Glücksspiele einerseits die Chance, deutlich höhere Gewinne zu generieren, die andererseits fiskalisch nicht in Deutschland wirksam werden und damit Wohlfahrtsverluste für Deutschland in erheblichem Maße zeitigen.

Zudem generieren auch Nachfrager nicht-regulierter Angebote soziale Kosten. Die möglichen sozialen Nutzen fiskalischer Art, die wiederum dazu beitragen könnten, soziale Kosten solcher Art zu bedienen bzw. ihnen in Form von Prävention oder Aufklärung direkt oder indirekt entgegenzuwirken, wird gegenwärtig seitens der staatlichen Regulierer, d.h. vom Gesetzgeber, in nicht unerheblichem Umfang verschenkt und zugunsten des Auslands - auch anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union - (fehl)gelenkt. Hierdurch entstehen den in Deutschland lebenden Menschen wiederum soziale Kosten in Form von Opportunitätskosten und damit letztendlich erneut Wohlfahrtsverluste zu Gunsten anderer Volkswirtschaften.

Wettbewerbsverzerrungen kumulieren sich und zeitigen negative externe Effekte, die in ihrer Struktur wie in ihren sozialen Folgen mit denen der Geldwäsche durchaus vergleichbar sind. Das sind die eigentlichen Gefahren des Online-Glücksspiels. Doch diese sind sämtlich hausgemacht, d.h. begründen sich nicht in der Option von Online-Angeboten sondern gedeihen ob staatlicher Missregulierung.

OCT: Wie stellen Sie sich die optimale Kontrolle, damit einhergehend die Bekämpfung des Schwarzmarkts vor und wie können gleichzeitig Jugend- und Spielerschutz garantiert werden?

Prof. Dr. Dr. Peren: Der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken und den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten, sind zwei ebenfalls gleichrangige Ziele des GlüStV und auch darüber hinaus ein ordnungspolitisches Muss. Eine optimale Kontrolle kann es im mathematisch-kombinatorischen Sinne nicht geben. Ich denke, dass das Prüf- und Zertifizierungskonzept zur Sicherung des Jugend- und Spielerschutzes, wie wir das gemeinsam mit dem TÜV InterCert | Saar für das gewerbliche Geldspiel in Deutschland geschaffen haben, ein erster Schritt in die richtige Richtung sein kann. Doch diese verantwortungsvolle Initiative ist einzig dem Bayerischen Automaten Verband e.V. und der strategischen Weitsicht seines Präsidenten, Andy Meindl, zu verdanken. Andere Branchen wie Lotterien, Spielbanken, Sportwetten, Poker sowie das gesamte Online-Spiel sind deutlich weniger initiativ.

Prof. Dr. Dr. Franz W. Peren

Prof. Dr.rer.pol. Franz W. Peren, Ph.D., Oberregierungsrat im Bundesministerium für Wirtschaft a.D., ist seit 1993 Professor der Betriebswirtschaftslehre. Er ist Vorsitzender des wissenschaftlichen Beirates des Forschungsinstituts für Glücksspiel und Wetten in Sankt Augustin und Mitglied des wissenschaftlichen Direktoriums des International Center for Gambling and Gaming Research in New York, U.S.A.

Forschungsinstitut für Glücksspiel und Wetten
Grantham-Allee 2-8
53757 Sankt Augustin, Germany



International Center for Gambling and Gaming Research
504 West 110th Street
New York, NY 10025, U.S.A.

www.forschung-gluecksspiel.de
mail@forschung-gluecksspiel.de

Interview geführt von Franziska Steiner







geschrieben am 2016-01-13 von Franziska Steiner